skripsi gue

BAB III

INSTRUMEN PERLINDUNGAN HUKUM DAN PENGHUKUMAN TERHADAP KEJAHATAN ATAS KEKAYAAN BUDAYA DUNIA BERUPA BENDA/TANGIBLE

Budaya tidak hanya diekspresikan dengan cara masyarakat membentuk eksistensinya, tetapi juga dalam membuat struktur prioritasnya, yaitu, tujuan-tujuan yang ingin dicapai atau nilai-nilai yang dipromosikan atau dipertahankan[1].

Kesadaran masyarakat dunia untuk melindungi Kekayaan budaya dunia makin berkembang pesat, kekayaan budaya dunia pun dipromosikan dan dipertahankan oleh masyarakat dunia. Instrumen hukum internasional pun makin penting peranannya dalam perlindungan kekayaan budaya dunia.

Pada saat ini, memang belum ada instrumen hukum internasional yang secara jelas dan tegas memberi sanksi penghukuman pada pelaku pengrusakan benda budaya dunia, terutama pada masa bukan perang atau konflik bersenjata. Karena pada dasarnya, perlindungan dan kemampuan memberi sanksi pada kejahatan terhadap suatu benda budaya adalah kapasitas kedaulatan suatu negara. Kekayaan budaya dunia masih belum begitu penting seperti genosida/pemusnahan masal suatu kelompok-biasanya etnis- tertentu, pemerkosaan, dan pemberontakan yang dapat dikategorikan sebagai kejahatan pidana internasional[2].

UNESCO sebagai badan dunia dibawah Perserikatan Bangsa-Bangsa yang bergerak di bidang kebudayaan, kemudian memprakarsai beberapa pertemuan, seminar, dan pembentukan perlindungan kekayaan budaya dunia dari segi hukum internasional. Beragam Konvensi, rekomendasi, piagam, dan resolusi pun dihasilkan oleh UNESCO[3].

Namun kekuatan instrumen hukum internasional yang telah ada dan belum mampu menjamin penghukuman terhadap kejahatan terhadap kekayaan budaya dunia. Salah satu penyebabnya adalah instrumen hukum internasional hanya mengikat negara anggota yang telah meratifikasi, sedangkan tidak banyak negara yang mau meratifikasi suatu instrumen hukum internasional. Sekalipun instrumen hukum internasional tersebut berfungsi untuk menjadi prinsip-prinsip dasar yang akan menjadi landasan pembentukan instrumen hukum secara lokal. Suatu masalah klasik penerapan hukum internasional.

Instrumen hukum internasional di bidang Kekayaan Budaya yang dibahas di bawah ini adalah instrumen-instrumen hukum fundamental yang menunjukkan suatu benang merah perkembangan hukum internasional dalam merumuskan sanksi kejahatan terhadap kekayaan budaya dunia. Tak terbatas pada masa damai, maupun masa konflik bersenjata.

A.KONVENSI-KONVENSI UNESCO YANG BERSIFAT MEMBERI PERLINDUNGAN HUKUM PADA KEKAYAAN BENDA BUDAYA DUNIA

Perlindungan (Protection) menurut kamus Webster merupakan suatu tindakan untuk mempertahankan, menjaga dari serangan, invasi, kehilangan, hinaan, dan sebagainya[4].

Konvensi-Konvensi UNESCO yang akan dibahas di bawah ini adalah instrumen hukum fundamental UNESCO di bidang perlindungan kekayaan budaya dunia berupa benda. UNESCO bertanggungjawab atas perlindungan hukum internasional kekayaan budaya (International legal protection of cultural heritage). Perlindungan hukum UNESCO tersebut adalah Konvensi Hague 1954 (dan protokol-protokolnya); Konvensi Pelarangan dan Pencegahan Import, Export, dan Transfer Kepemilikan Properti Budaya secara Ilegal 1970; Konvensi Perlindungan Kekayaan Dunia 1972 dengan sebelas rekomendasinya; dan yang terakhir adalah Konvensi Perlindungan Kekayaan Budaya di Bawah Laut( the Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage) 2001[5]. Konvensi yang terakhir tidak akan dibahas di dalam tulisan ini.

Dibedakan antara perlindungan dan penghukuman, karena instrumen yang bersifat memberi perlindungan adalah instrumen hukum internasional yang dilihat sebagai penyedia prinsip-prinsip dasar yang mendefinisikan respon yang tepat untuk isu konservasi, preskripsi yang inklusif[6].

Maksudnya, Konvensi-Konvensi tersebut hanya memberi suatu aturan prinsip perlindungan kekayaan budaya dunia yang kemudian diadopsi kedalam instrumen hukum lokal. Selain itu pula menjadi prinsip dasar instrumen hukum lain yang bersifat lebih khusus. Seperti Second Protocol Hague Convention yang merupakan aplikasi perluasan dari Hague Convention 1954[7]

Konvensi-Konvensi ini tidak memberi penghukuman, tetapi memberi prinsip dasar perlindungan kekayaan budaya dunia. Jadi Konvensi-Konvensi ini menunjukkan bagaimana usaha pencegahan hukum internasional terhadap kejahatan pada kekayaan budaya dunia berupa benda.

Perlindungan Benda Budaya merupakan suatu aksi total dan ketentuan, pencegahan, kuratif atau organisasional, yang dilakukan pemerintah dalam kerjasama dengan institusi privat dan individual, yang memastikan adanya perservasi atas kekayaan budaya yang telah didaftarkan pada masa-masa yang dianggap mengancam keberadaan kekayaan dunia[8].

1.KONVENSI HAGUE 1954 TENTANG PERLINDUNGAN BENDA BUDAYA SAAT KONFLIK BERSENJATA

Perlindungan hukum pada kekayaan budaya dunia sudah ada sejak Konferensi Perdamaian Hague tahun 1899 dan 1907, tetapi efeknya sangat kecil setelah Perang Dunia Pertama. Namun kemudian terjadi saling tuduh “vandalisme”, saling menuduh akan pengrusakan yang terjadi pada kekayaan dunia[9].

Lalu dibuatlah Pact of Washington 1935 (Roerich Pact). Setelah Perang Dunia kedua, dibuatlah Convention for the Protection of Cultural Property in the Event of Armed Conflict of 1954 atau lebih dikenal sebagai Hague Convention,[10] selanjutnya disebut Konvensi Hague 1954.

Dibuat dan diadopsi di Hague pada tanggal 14 Mei 1954 untuk mengatasi perusakan besar-besaran pada benda dunia akibat Perang Dunia kedua. Merupakan perjanjian internasional pertama yang secara eksklusif memfokuskan pada perlindungan warisan budaya dunia. Dalam daftar anggota peserta tanggal 26 Maret 2003, negara peserta Konvensi ini berjumlah 105 negara anggota[11], dengan 87 Negara Peserta Protokol.

Konvensi ini digolongkan sebagai salah satu instrumen perlindungan terhadap kekayaan budaya dunia karena beberapa alasan dibawah ini. Alasan-alasan tersebut adalah sebagai berikut:

1.a. Asas perlindungan benda budaya dalam pendahuluan Konvensi Hague 1954

Asas perlindungan benda budaya dalam pendahuluan konvensi Hague 1954 yang menjadi dasar instrumen hukum lain[12]. Asas perlindungan tersebut menyatakan bahwa kerusakan properti budaya milik masyarakat manapun adalah berarti kerusakan kekayaan budaya seluruh umat manusia[13] (paragraf 2 pendahuluan konvensi Hague 1954). Sehingga perlindungan atau perbaikan suatu warisan budaya dunia adalah sangat penting untuk dilakukan seluruh masyarat dunia. Prinsip yang ada dalam paragraf pembukaan konvensi Hague 1954 ini menghasilkan suatu tindakan perlindungan internasional yang harus diberikan pada warisan benda budaya[14].

Salah satu bentuk perlindungan tersebut tercantum dalam Protokol konvensi Hague 1954 yang diadopsi bersamaan dengan konvensi Hague 1964. Salah satu pasalnya melarang ekspor properti budaya dari wilayah jajahan dan harus dikembalikan pada negaranya[15].

Pasal 4 (3) konvensi menyebut bahwa negara peserta terikat pada prinsip yang tersebut pada pembukaan untuk melakukan pelarangan, pencegahan, dan jika perlu, menghentikan segala bentuk pencurian, penyalahgunaan, dan setiap aksi vandalisme terhadap properti budaya.

Pasal tersebut berarti mengikat setiap negara peserta untuk membuat atau mengadakan peraturan di negaranya untuk mengadakan perlindungan terhadap kekayaan budaya di negaranya dalam mencegah terjadinya kerusakan properti budaya di negaranya.

1.b. Laporan Periodik implementasi Konvensi Hague 1954

Adanya Laporan Periodik implementasi Konvensi Hague 1954 setiap negara peserta. Pelaporan ini adalah merupakan salah satu kewajiban Negara Peserta Konvensi. Seperti diatur dalam pasal 16 “Rules of Procedure concerning Recommendations to Member States (peraturan prosedural rekomendasi negara anggota peserta konstitusi UNESCO)” dan dalam pasal IV paragraf ke-4 Konstitusi UNESCO, diwajibkan bagi setiap negara anggota UNESCO untuk memberikan laporan khusus kepada Konferensi Umum tentang tindakan nasional mengimplementasikan setiap konvensi atau rekomendasi yang diadopsi Konferensi Umum.

Jan Hladik[16] dalam salah satu jurnalnya menyebutkan kepastian adanya peraturan nasional masing-masing negara peserta disebutkan dalam pasal 26 ayat 2 Konvensi Hague 1954 yang menyebut bahwa:

“ … sedikitnya sekali dalam empat tahun, negara peserta harus menyertakan kepada Dirjen suatu laporan berisi informasi yang mendeskripsikan peraturan-peraturan atau ketentuan-ketentuan yang telah diambil dan diimplementasikan ke dalam peraturan administrasi negaranya masing-masing dalam rangka pemenuhan pelaksanaan peraturan konvensi Hague 1954 dan regulasi atau peraturan khususnya sebagai bahan penghukuman.”

Menurut Hladik, Sekretariat yang dibentuk dalam rangka pelaksanaan konvensi Hague 1954 menyebutkan beberapa daftar isu sebagai petunjuk dan informasi yang patut disertakan dalam laporan periodik implementasi konvensi oleh negara peserta. Petunjuk tersebut adalah bahwa laporan periodik negara peserta harus memenuhi beberapa ketentuan berikut[17]:

a. Bagaimana negara peserta menerapkan dalam peraturan negaranya mengenai Pasal 7 Konvensi Hague 1954 yang menyebutkan mengenai Military Measures atau peraturan militer dalam rangka perlindungan benda budaya di negaranya.

(1) The High Contracting Parties undertake to introduce in time of peace into their military regulations or instructions such provisions as may ensure observance of the present convention, … to secure respect for cultural property … co-operate with the civilian authorities responsible for safeguarding it.

(2) The high contracting parties undertake to plan or establish in peacetime,… specialist personnel whose purpose will be to secure respect for cultural property… for safeguarding it.

Pasal ini menyebutkan bahwa Negara Anggota Agung diharapkan memasukkan kedalam peraturan militernya suatu instruksi berdasar Konvensi Hague 1954 untuk memastikan dipeliharanya properti budaya untuk menghormati kebudayaan dan properti budaya masyarakat. Ada tidaknya peraturan militer ini harus ada dalam laporan periodik tersebut. Erutama bagaimana pelaksanaan perlindungan benda budaya dapat dilaksanakan dalam masa damai.

Hladik dalam jurnal lainnya[18] membahas mengenai peraturan kepentingan militer dalam konvensi ini. Ada dua macam kepentingan militer dimana militer dapat menggunakan properti budaya dan sekitarnya untuk dijadikan objek militer dalam konvensi ini, yaitu: “ imperative military necessity (kepentingan militer yang mendesak)” (pasal 4, ayat 2) yang berarti memungkinkan negara anggota untuk memakai properti budaya dan lingkungannya untuk tujuan militer. Peraturan ini berarti perlindungan properti budaya tidak harus diterapkan secara sangat ketat. Hladik mengatakan bahwa perlindungan ini diberikan pada perlindungan umum (General Protection) yang dibahas selanjutnya.

Sedangkan peran militer yang lain adalah “unavoidable military necessity” dalam pasal 11 ayat 2 yang kondisi perlindungan dari penggunaan militer adalah lebih ketat. Karena perlindungan ini adalah untuk properti budaya yang ada dalam perlindungan khusus (Special Protection). Dalam kasus ini, kekebalan hanya dapat dibatalkan dalam suatu kasus yang benar-benar eksepsional, tak terhindarkan dan benar-benar diperlukan. Kepentingan ini hanya dapat diputuskan oleh komando tingkat paling tinggi dalam militer.[19]

b. Kemudian isu selanjutnya yang harus ada dalam laporan nasional tersebut adalah Special Protection dalam pasal 8 Konvensi Hague 1954. Pembahasan mengenai perlindungan ini akan dibahas selanjutnya. Namun dikatakan oleh Sekretariat[20] pelaksana Konvensi Hague 1954, bahwa negara peserta harus menyertakan dalam laporannya bahwa negara peserta ersebut berencana untuk mengajukan Perlindungan Khusus atau tidak. Karena Perlindungan khusus ini memerlukan suatu pertimbangan panjang dari komite pelaksana Konvensi Hague 1954, sehingga properti budaya yang diajukan setiap negara peserta dapat disetujui untuk dimasukkan kedalam Daftar Perlindungan Khusus atau tidak.

c. Kemudian dalam laporan tersebut sebaiknya disertakan pula mengenai emblem yang dipakai, seperti tersebut dalam Bab V, pasal 6. Tujuannya adalah untuk mengidentifikasi benda cagar budaya yang memperoleh perlindungan umum dan perlindungan khusus. Namun pemakaian ini sebenarnya adalah opsional bagi yang dalam perlindungan umum dan wajib bagi yang ada dalam perlindungan khusus[21].

d. Pasal 25- Pemahaman dan publikasi Konvensi

Sekretariat mengharapkan dalam laporan nasional tersebut negara mencantumkan pemahaman hukum konflik bersenjata yang bersangkutan dengan perlindungan properti budaya dipaparkan dalam laporan tersebut.

e.Mengacu pada Pasal 26 ayat 1, bahwa Sekretariat menerima terjemahan dalam 22 bahasa[22]

f. Isu berikutnya adalah Sanksi, seperti diatur dalam pasal 28. Pasal ini mengatur bahwa negara anggota dalam peraturan jurisdiksi kriminalnya telah memasukkan langkah-langkah penting untuk melakukan penghukuman atau sanksi disiplin kepada para pelaku warga manapun, yang melakukan pelanggaran atas konvensi. Walaupun ketentuan harusnya ada penghukuman atas pelanggaran dalam konvensi Hague 1954 ini, namun konvensi Hague 1954 tak dapat digolongkan kedalam instrumen hukum yang memberi penghukuman, karena peraturan ini hanya berupa perlindungan saja. Dan tidak memberi kewajiban pada negara dengan memberi sanksi seperti yang ada dalam Protokol Kedua 1999 konvensi ini yang akan dibahas selanjutnya.

g. Isu berikutnya dalam laporan tersebut adalah bagaimana sikap peraturan nasional dalam mengimplementasikan Protokol dari Konvensi Hague 1954.

h. Isu terakhir, Sekretariat mengharapkan penerapan Resolusi II konferensi Hague (Resolution II of the 1954 Hague Conference) yang mengatur dalam ada tidaknya komite penasehat nasional di negara peserta yang mampu mengekspresikan hasil konferensi tersebut kedalam peraturan nasional negara peserta[23].

Delapan isu tersebutlah yang diminta harus ada dalam Laporan Periodik negara peserta untuk diberikan pada Direktur Jendral. Hal tersebut menunjukkan bagaimana sistem perlindungan yang ada dalam konvensi Hague 1954 yang kemudian diterapkan dalam peraturan nasional masing-masing negara peserta. Sehingga kepastian perlindungan pada masa damai akan terselenggara.

1.c. Sistem Perlindungan Properti Budaya dalam Konvensi Hague 1954

Hal penting dalam Konvensi Hague 1954 adalah sistem perlindungan dalam Konvensi Hague 1954. Perlindungan properti budaya adalah diwajibkan untuk semua peserta konvensi. Namun diatur dalam konvensi ini dua macam sistem perlindungan properti budaya[24]:

a. General Protection (perlindungan umum)

Semua properti budaya berhak mendapatkan perlindungan umum, yang telah memenuhi kriteria pasal 1 Konvensi Hague 1954.[25] Perlindungan ini adalah yang minimal harus didapatkan semua properti budaya.

Pasal 3 menyebutkan bahwa negara anggota wajib melakukan perlindungan properti budayanya menghadapi akibat yang dapat diperkirakan dari sebuah konflik bersenjata.

Pasal 4 menyebutkan tidak boleh menggunakan properti budaya untuk tujuan apapun yang dapat merusak properti budaya dalam konflik bersenjata, dengan perkecualian “imperative military necessity” seperti yang telah dibahas diatas.

Hladik menyebutkan bahwa menurut pasal 2(6) pengecualian tersebut hanya dapat berlaku apabila tak ada lagi alternatif yang tersedia, dan peringatan efektif penggunaan untuk militer ini, haruslah dilakukan oleh militer. Akibatnya, negara peserta konflik harus, dalam rangka peringatan ini menjauhkan sejauh mungkin properti budaya yang bergerak dari jangkauan obyek militer atau mencegah penempatan obyek militer dari properti budaya (pasal 2 ayat 7).

b. Special Protection

Sistem perlindungan khusus ini sangat terbatas, karena harus memenuhi beberapa syarat tertentu, seperti yang disebutkan dalam pasal 8 sampai pasal 11 Konvensi Hague 1954. Dalam pasal 8[26] disebutkan bahwa yang berhak dalam perlindungan khusus ini adalah setiap properti budaya yang terletak dekat dengan obyek militer.

Hal penting yang sangat membedakan perlindungan umum dan khusus ini adalah “International Register of Cultural Property under Special Protection”[27]. Perlindungan umum didapat tanpa perlu didaftarkan terlebih dahulu secara khusus. Sedangkan untuk mendapatkan perlindungan khusus, harus didaftarkan pada Pendaftaran Internasional Perlindungan Khusus terlebih dahulu.

Perlindungan khusus ini hanya diberikan pada yang terdaftar dalam “International Register of Cultural Property under Special Protection”[28], maka pengecualian untuk boleh berlakunya peran militer dalam properti budaya, adalah seperti disebut diatas, bahwa yang berlaku adalah ”unavoidable military necessity (kepentingan militer yang tak terhindarkan)”. Dengan dua persyaratan: hanya diadakan oleh komando paling tinggi dalam divisi, dan peringatan berlakunya kepentingan ini harus diberitakan dalam waktu yang tidak mendesak.

Dua hal yang membedakan kepentingan militer dalam kasus perlindungan umum dari kasus perlindungan khusus adalah: tingkat pejabat militer yang mengumumkan pengecualian tersebut (untuk “imperative” adalah komando batallion, sedangkan dalam “unavoidable” adalah komando divisi), dan perbedaan lain adalah kewajiban pemberitahuan operasi militer (masing-masing adalah rekomendasi dan kewajiban).

Seperti yang telah disebut dalam Resolusi II dari konferensi Hague 1954, dibawah jurisdiksi masing-masing negara peserta dibentuklah komite yang bertugas untuk mengantisipasi pelaksanaan implementasi konvensi dalam masa konflik bersenjata ataupun damai. Pengaturan ini menggambarkan dengan jelas suatu perlindungan properti budaya yang dapat diteruskan implementasinya menurut konvensi 1954 walau bukan dalam masa konflik bersenjata.

2. KONVENSI PELARANGAN DAN PENCEGAHAN IMPORT DAN EKSPORT dan PEMINDAHAN KEPEMILIKAN BENDA BUDAYA SECARA TIDAK SAH 1970

2.a. Tinjauan Umum

The UNESCO Convention on the Means of Prohibiting and preventing the illicit Import, Export and Transfer of Ownership of Cultural Property 1970, selanjutnya disebut Konvensi UNESCO 1970, bertujuan melindungi properti budaya terhadap ancaman pencurian, eksport ilegal dan alienasi yang salah[29]. Pada tanggal 27 Juni 2003 telah tergabung 100 Negara Anggota dalam Konvensi UNESCO 1970 atau Konvensi Paris 1970 ini[30]. Dalam ke-anggotaan konvensi ini, termasuk pula Amerika, Perancis, dan Kanada, bukan hanya negara pengekspor saja. Konvensi UNESCO 1970 dibuat di Paris dalam sesi XVI Konferensi Umum UNESCO dan dideklarasikan selesai pada tanggal 14 November 1970[31].

Konvensi UNESCO 1970 melindungi benda budaya dengan cara melakukan kontrol terhadap jalannya perdagangan dan membuat pemerintah bisa bekerjasama untuk mengembalikan dan menemukan benda budaya yang telah dicuri dan dipindahkan secara ilegal melintasi batas nasional. Sehingga Konvensi Paris 1970 ini lebih merupakan instrumen diplomasi, tak ada ketentuan pemberian sanksi.[32]

Suatu anggota negara dapat menentukan ketentuan mana yang dapat diadopsi dan lebih cocok dengan sistem hukum-nya. UNESCO hanya dapat menawarkan nasihat dalam penyusunan peraturan hukum. Seperti dalam pasal 14, disebutkan bahwa Negara Anggota Konvensi haruslah menyediakan servis secara nasional yang bertanggungjawab atas perlindungan kekayaan budaya dengan biaya yang pantas.[33]

2.b.Hubungan komplementer konvensi UNESCO 1970 dengan Konvensi UNIDROIT 1995

Konvensi 1970 menyebutkan bahwa negara harus menyebutkan harta nasionalnya dalam sebuah daftar untuk kemudian dapat dilindungi bila dicuri. Mekanisme penemuan kembali properti yang dicuri disediakan untuk diadopsi oleh negara. Dengan syarat, benda budaya yang dinominasikan adalah milik negara, bukan milik individu ataupun institusi. Untuk menyiasati masalah ini, Konvensi 1970 memerlukan bantuan dari Konvensi lain, yaitu Konvensi UNIDROIT[34] ( International Institute for the Unification of Private Law) 1995 atau Konvensi Venice 1995.[35] Bisa dikatakan bahwa konvensi UNIDROIT 1995 dan Konvensi 1970 adalah bersifat saling melengkapi atau komplementer.

Konvensi UNIDROIT 1995 dibuka untuk penandatanganan di Roma pada tanggal 24 Juni 1995. Dalam data keanggotaan tahun 2003, telah 29 negara yang menjadi negara anggota konvensi 1995 ini. Yang terakhir menjadi negara anggota dan adalah Slovakia, konvensi 1995 akan berlaku mempunyai kekuatan hukum mengikat Slovakia pada tanggal 1 Desember 2003.[36]

Konvensi 1995 ini dibuat untuk menindaklanjuti permasalahan yang ada pada Konvensi 1970. Seperti misalnya mengakui hak perseorangan dan institusi untuk mendaftarkan properti mereka[37]. Pasal 4 konvesi Unidroit memperbolehkan diberikannya kompensasi pada orang yang menemukan atau memegang benda budaya tersebut.

Perbedaan lain dengan Konvensi 1970 adalah Konvensi 1995 dapat berlaku bila ada klaim secara internasional. Sedangkan Konvensi 1970 hanya sebagai instrumen diplomasi saja.[38]

2.c. Prinsip-prinsip dasar Konvensi UNESCO 1970

Dalam pengumuman Press[39] 2001 Negara Swiss dalam pertemuan diskusi Dewan Federal nasional ratifikasi konvensi 1970, disimpulkan mengenai prinsip dasar konvensi 1970 untuk standar minimum implementasi perlindungan benda budaya dalam legislatif, administratif, dan peraturan perjanjian internasional oleh masing-masing negara peserta. Konvensi ini bersifat non-self executing, sehingga memerlukan diimplementasikan terlebih dahulu pelaksanaannya kedalam peraturan domestik. Prinsip-prinsip tersebut adalah kewajiban negara peserta untuk:

- Melawan Impor, Ekspor dan transfer benda budaya yang melawan hukum ( pasal 2 konvensi 1970)

- Menerbitkan daftar nasional yang mencakup properti yang dilindungi dimana bila diekspor dapat mengakibatkan suatu bencana kepunahan warisan budaya nasional (pasal 5 paragraf b)

- Mengadakan sistem pengadaan sertifikat ekspor untuk tiap-tiap barang yang akan diekspor (pasal 6)

- Mengambil langkah-langkan penting untuk mencegah museum dan institusi semacamnya untuk mendapatkan properti budaya yang didapat dengan cara ekspor ilegal dari negara peserta lain, setelah konvensi ini berlaku mempunyai kekuatan hukum (pasal 7, paragraf A, kalimat pertama)

- Melarang impor properti budaya yang dicuri dari museum atau tempat ibadah atau monumen publik atau institusi serupa dari negara peserta lain. Atau mengembalikan objek tersebut ke negara asal (pasal 7 paragraf b)

- Melakukan kerjasama antar negara peserta yang warisan budaya mereka mengalami masalah kerusakan arkeologi ataupun material etnologi (pasal 9)

- Mewajibkan para penyalur benda antik untuk membuat daftar asal setiap barang yang ia jual, sehingga para pembeli bisa mengetahui benda tersebut ilegal atau tidak (pasal 10, paragraf a)

- Mencegah cara apapun pindah kepemilikan suatu properti budaya yang dinilai sama dengan memajukan impor properti secara melawan hukum (pasal 13,paragraf a)

- Mengakui hak setiap negara peserta untuk mengumumkan kepemilikan nasional beberapa properti budaya tertentu, yang ipso facto tak bisa diekspor (pasal 13, paragraf d)

Menurut Marina Schneider[40], seperti dalam prinsip yang telah disebut diatas, disebut bahwa konvensi 1970 ini tidak mempunyai efek retroaktif atau berlaku surut, sehingga hanya berlaku pada saat setelah ratifikasi.

Konsultan UNESCO pada divisi Warisan Budaya, Linda F. Pinkerton, menerangkan mengenai penerapan Konvensi 1970 ini[41]. Setiap negara peserta harus mengimplementasikan konvensi ini secara individual, maksudnya pengimplementasian konvensi ini kedalam sistem hukum negara tersebut. Pinkerton mencontohkan Canada sebagai salah satu contoh negara yang mengimplementasikan konvensi ini. Kanada mengimplementasikan peraturan impor dan ekspor pada tahun 1977.

Kanada menggolongkan sebagai tindak kriminal suatu impor ke Kanada dari negara lain apabila diketahui benda budaya tersebut termasuk ekspor yang ilegal dari negara anggota perjanjian internasional mengenai properti budaya seperti konvensi 1970 tersebut. Dalam hal ekspor, Kanada membuat suatu daftar kontrol ekspor yang dibagi dalam beberapa kelas. Objek ekspor harus setidaknya telah 50 tahun dan orang yang membuatnya sudah tidak hidup lagi. Kelas atau golongan lain dari daftar ekspor Kanada, si eksporter harus menyertakan perijinan ekspor, dan perijinan ini bisa didapat apabila properti budaya tersebut tidak memiliki kedudukan yang luar biasa atau kepentingan nasional.[42]

Konvensi UNESCO 1970 ini berkomplementer dengan konvensi UNIDROIT 1995, sehingga UNESCO merekomendasikan negara-negara anggota untuk menjadi anggota dua instrumen tersebut. Sementara itu, UNESCO membantu negara-negara anggota untuk menyusun susunan ketentuan hukum dalam perlindungan objek budaya yang bergerak[43]. Juga mengadakan training atau pelatihan yang dilakukan secara regional oleh ICOM (International Council of Museums) dan International Criminal Police Organization (INTERPOL)[44].

3. Konvensi Perlindungan Warisan Budaya dan Alam Dunia 1972

3.a. Tinjauan Umum

Convention for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage yang diadopsi Konferensi Umum UNESCO pada 16 November 1972 di Paris ini lebih dikenal dengan sebutan Konvensi UNESCO 1972, atau World Heritage Convention. Konvensi ini mempunyai kekuatan hukum sejak 17 Desember 1975. Mulai berlaku mempunyai kekuatan hukum mengikat negara tiga bulan setelah didaftarkan kedalam instrumen hukum negara[45].

Menurut daftar Negara-Negara Anggota Konvensi 1972 pada tanggal 14 Maret 2003, telah terdaftar 176 Negara Anggota yang telah menandatangani Konvensi 1972.

Sekitar tahun 1960 dan 1970 UNESCO mengadopsi beberapa Konvensi dan rekomendasi yang memperluas pengertian kekayaan budaya, dan terutama untuk menghadapi akibat ekspansi dunia atas proses teknologi dan modernisasi pada masa damai. Konvensi 1972 adalah salah satu Konvensi terpenting dalam perlindungan benda budaya yang diadopsi oleh UNESCO.

Konvensi ini mengenalkan konsep World Heritage, yaitu warisan kekayaan budaya dunia dan alam dunia, yang bernilai luarbiasa secara universal (outstanding universal value). Setelah tiga puluh tahun lebih, Konvensi 1972 ini telah menjadi suatu kekuatan utama yang menjadi acuan dalam preservasi kekayaan kebudayaan dan alam dunia kita[46].

Pada tahun 2002 telah lebih dari 175 negara anggota[47] yang mengadopsi ide Konvensi 1972 ini, yaitu ide mengenai situs-situs tertentu dalam batas negaranya adalah patut dilindungi oleh masyarakat internasional. Pada tahun 2002, telah terdaftar 721 situs dalam Daftar Kekayaan Dunia, 31 dalam Daftar Bahaya, banyak yang terancam oleh berbagai serangan sosial seperti kemiskinan, perang atau bencana alam.

Lebih dari tiga dekade, konsep ‘heritage’ terus berkembang dan merupakan suatu perhatian badan Kekayaan Dunia untuk terus mengamati bagaimana lingkungan alam dapat membentuk budaya, yang kemudian dapat membentuk dan mengekspresikan identitas setiap masyarakat.

Tahun 1994 dibuatlah a Global Strategy for a Representative World Heritage List untuk menyeimbangkan dan merefleksikan perbedaan budaya. Dengan memperluas definisi Kekayaan Dunia, daftar Kekayaan Dunia dapat menarik bagian dunia yang tidak terperhatikan seperti Afrika, wilayah Arabdan Pasifik, seperti lanskap budaya, rancang kota, dan kekayaan industrial, juga kekayaan alam seperti gurun pasir, kawasan pantai, dan pulau-pulau kecil. Walaupun Daftar Kekayaan Dunia telah diperkuat keberadaannya oleh Global Strategy, situs yang telah didaftarkan masih dalam keadaan terancam, inilah yang kemudian menjadi perhatian seluruh masyarakat dunia. Pemerintah, organisasi-organisasi, asosiasi dan penduduk secara individual diundang untuk berperan aktif dalam konservasi kekayaan dunia. Karena kekayaan dunia adalah milik semua orang[48].

Konsep universal dan banyaknya negara yang mengikuti Konvensi ini menjadikan Konvensi 1972 menjadi instrumen hukum paling universal dalam perlindungan hukum internasional atas budaya dan alam dunia.[49]

3.b. Konvensi 1972 sebagai perlindungan benda budaya di masa damai

Dalam Black’s Law Dictionary[50], masa damai atau Peace diartikan sebagai berikut:

Peace. For Purposes of Breach of Peace statute, peace is that state and sense of safety which is necessary to the comfort and happiness of every citizen, and which government is instituted to secure … tranquility enjoyed by citizens of the municipality or community where good order reigns among its members.

Singkatnya, masa damai adalah bukan suatu situasi yang terjadi pada masa konflik bersenjata.

Konvensi 1972 adalah instrumen hukum internasional yang tidak dibatasi pada masa konflik bersenjata seperti Konvensi Hague 1954. Dalam Recommendation Concerning the Protection, at National Level, of the Cultural and Natural Heritage yang diadopsi tahun 1972[51], sebagai peraturan yang lebih khusus dari Konvensi 1972, tidak disebutkan sama sekali mengenai kondisi konflik bersenjata. Rekomendasi 1972 tersebut menekankan pada perlindungan negara dengan membentuk peraturan hukum, edukasi, termasuk hukuman yang diberikan pada pelaku pengrusak kekayaan budaya dunia, pada masa apapun yang pengaturannya diserahkan pada kedaulatan negara itu sendiri[52].

UNESCO melalui Koichiro Matsura, Director-General of UNESCO telah merumuskan ‘cultural heritage’ atau kekayaan budaya sebagai suatu instrumen perdamaian dan rekonsiliasi masyarakat dunia[53]. Disebut pula oleh Matsuura bahwa dengan pengertian kekayaan budaya yang terus berkembang, Konvensi 1972 haruslah disosialisasikan pada masyarakat dunia sebagai instrumen hukum yang memberi dasar perlindungan pada kekayaan dunia tanpa terbatas pada masa damai ataupun konflik bersenjata.

3.c. Konsep Perlindungan Konvensi 1972

Patut dicatat bahwa untuk melengkapi perlindungan warisan kekayaan dunia oleh Konvensi 1972, Konferensi Umum telah mengadopsi beberapa instrumen internasional perlindungan warisan budaya dan alam dunia. Hal ini adalah menurut Recommendation Concerning the Protection, at National Level, of the Cultural and Natural Heritage, yang dibuat di Paris pada sesi XVII Konferensi Umum UNESCO, diadopsi pada tanggal 15 November 1972. Selanjutnya disebut Rekomendasi 1972. Instrumen-Instrumen tersebut diantaranya adalah[54]:

1. Recommendation on International Principles Applicable to Archaeological Excavations (diadopsi UNESCO pada tahun 1956),

2. Recommendation concerning the Safeguarding of the Beauty and Character of Landscapes and Sites (diadopsi UNESCO pada tahun 1962), dan

3. Recommendation concerning the Preservation of Cultural Property Endangered by Public or Private Works (diadopsi UNESCO pada tahun 1968)

Dalam seminar yang diadakan UNESCO’s World Heritage Centre di Italia pada tanggal 11-12 November 2002, disebutkan bahwa rekomendasi-rekomendasi diatas adalah suatu “Soft law”. Dalam konvensi 1972 ini, khususnya adalah rekomendasi 1972, dan juga Petunjuk Operasi Konvensi 1972.[55] Diharapkan Rekomendasi dan Petunjuk operasi yang isinya lebih rinci dalam mengenai panduan peraturan yang patut diterapkan dalam peraturan nasional masing-masing negara anggota.

Konvensi 1972 merupakan instrumen hukum yang unik. Karena bisa mempersatukan budaya dan alam. Hal penting yang diadakan dari konvensi ini adalah World Heritage Committee, World Heritage List, Daftar Warisan Budaya dalam keadaan Bahaya, World Heritage Fund, sistem Asistensi Internasional, dan laporan oleh negara anggota, ikut campurnya organisasi-organisasi internasional termasuk LSM untuk mengevaluasi penominasian Warisan Budaya dalam daftar, dan membuat suatu Sekretariat[56].

3.c.1. Asas Perlindungan Warisan Kekayaan Dunia adalah Suatu Tanggung Jawab Negara yang Berdaulat itu Sendiri

Dalam pembukaan Konvensi 1972 paragraf 5 dan 6 menyebutkan bahwa warisan kekayaan budaya dan alam dunia yang mempunyai nilai luarbiasa adalah warisan kekayaaan dunia bagi seluruh umat manusia. Disebutkan juga bahwa semua instrumen hukum internasional mengenai Perlindungan Warisan kekayaan budaya dan alam dunia menekankan pentingnya seluruh masyarakat dunia untuk melakukan penjagaan, pengamanan properti yang unik dan tak tergantikan tersebut, oleh masyarakat manapun.

Paragraf 9 pembukaan Konvensi 1972 menyebutkan bahwa perlindungan pada warisan dunia adalah dengan perlindungan secara kolektif. Sehingga dalam pelaksanaannya selalu memerlukan ketentuan-ketentuan baru yang melancarkan jalannya sistem perlindungan Konvensi 1972 dan mengikuti perkembangan metode ilmiah modern.

Pembukaan Konvensi 1972 menyebutkan dengan bahwa perlindungan warisan budaya adalah tanggung jawab masyarakat dunia.

Dalam pasal 3, disebutkan bahwa setiap Negara Anggota Konvensi harus mengidentifikasi dan memaparkan properti-properti yang bermacam-macam yang ada dalam wilayahnya sesuai dengan pasal 1 dan pasal 2 Konvensi[57].

Lalu dalam Bagian II mengenai Perlindungan Nasional dan Internasional terhadap Warisan Kekayaan Budaya dan Alam Dunia disebutkan lebih rinci apa saja yang menjadi tanggung jawab dan kewajiban setiap negara anggota dalam melindungi kekayaan budaya dan alam yang ada dalam wilayahnya. Dalam pasal 4 disebutkan bahwa kewajiban memastikan identifikasi, perlindungan, konservasi, presentasi, dan transmisi kekayaan budaya dan alam dunia di wilayahnya seperti yang tersebut dalam pasal 1 dan 2 untuk generasi masa depan adalah tanggung jawab utama negara tersebut. Dengan bantuan tenaga profesional secara internasional yang disediakan dari badan yang dibentuk Konvensi 1972 ini dalam masalah finansial, astistik, penelitian ilmiah dan teknis.

Pada pasal 5 dibahas mengenai kewajiban negara anggota untuk membuat peraturan nasionalnya sendiri yang mengadopsi asas-asas dari Konvensi 1972. Negara anggota diwajibkan untuk melakukan segala cara untuk melindungi Kekayaan Budaya dan Alam Dunia di daerahnya, baik secara peningkatan ilmiah, hukum, pendidikan, teknis, hukum, administrasi negara, dan keuangan untuk identifikasi, proteksi, konservasi, presentasi, dan rehabilitasi warisan kekayaan ini.

Pasal 6 menyebutkan bahwa dengan tetap menghormati kedaulatan negara dimana terletak kekayaan budaya dan alam seperti dalam pasal 1 dan 2, dan dengan juga menghormati peraturan nasional untuk menentukan hak kepemilikan, Negara Anggota harus mengakui bahwa perlindungan warisan kekayaan dunia adalah kewajiban masyarakat internasional secara keseluruhan.

Sesuai dengan tujuan Konvensi, perlindungan internasional terhadap warisan kekayaan budaya dan alam dunia adalah dimaksudkan untuk mendirikan sistem kerjasama internasional yang dibuat untuk mendukung usaha Negara Anggota Konvensi dalam menjaga warisan kekayaannya.

Dalam pengaturan yang lebih khusus, yaitu dalam Rekomendasi 1972 (Recommendation Concerning the Protection, at National Level, of the Cultural and Natural Heritage) Bagian V Protective Measures pasal 47 dan pasal 48[58] mencantumkan bahwa “ Hukuman atau sanksi administratif harus diaplikasikan dalam setiap negara pada siapa yang telah sengaja merusak monumen yang dilindungi, dan warisan budaya dan warisan alam sebagaimana yang tercantum dalam Konvensi 1972.”

Jadi rekomendasi 1972 ini mencantumkan mengenai anjuran keharusan negara peserta untuk memastikan adanya penghukuman terhadap pelaku perusakan benda budaya. Namun karena hanya berupa rekomendasi, maka keharusan ini diserahkan penerapannya pada masing-masing negara peserta.

3.c.2. World Heritage Committee

Pembentukan komite ini diatur dalam bagian III Konvensi 1972, pasal 8 sampai dengan pasal 14. Yaitu mengenai Intergovernmental Committee for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage of Outstanding Value. Komite Warisan Kekayaan Dunia ini didirikan dibawah UNESCO[59]. Jumlah anggotanya adalah 15 Negara Anggota Konvensi yang dipilih Negara-Negara Anggota Konvensi dalam Majelis Umum Negara Anggota Konvensi sebagai organ Konvensi yang tertinggi[60], dan dapat meningkat menjadi 21 Negara Anggota.

21 negara anggota terpilih dalam Komite ini mengadakan pertemuan setiap tahun selama 6 tahun berturut-turut[61]. Namun untuk sesi biasa, komite bertemu setiap tahunnya, dalam kasus luarbiasa, komite dapat bertemu atas permintaan sedikitnya dua pertiga Negara Anggota. [62]Setiap Majelis Umum dapat mengganti satu pertiga dari 21 perwakilan dari negara anggota tersebut. Misalnya tujuh kursi tersedia setiap dua tahun periode.

Komite Warisan Kekayaan Dunia merupakan badan yang berkuasa dan bertanggungjawab atas pembuatan keputusan dalam bidang-bidang implementasi Konvensi. Organ inti Komite ini adalah the Bureau of World Heritage Committee (the chairperson, the rapporteur and four vice-chairpersons) sebagai badan eksekutif kecil yang beranggota 7 perwakilan Komite[63]. Biro kecil ini menyiapkan rekomendasi untuk komite dalam menentukan dimasukan atau tidaknya properti yang dinominasikan negara-negara anggota dalam Daftar Warisan Kekayaan Dunia. Juga mengkaji laporan-laporan konservasi negara dan memformulasikan rekomendasi untuk tindakan komite selanjutnya untuk memperbaiki nilai pemeliharaan situs-situs yang telah didaftarkan. Biro pun berhak merekomendasikan pada komite mengenai pendaftaran sebuah properti dalam Daftar Warisan Kekayaan Budaya dalam Keadaan Bahaya/Terancam. Biro ini bertemu pada bulan April setiap tahunnya di Markas UNESCO di Paris[64].

Komite bertanggungjawab atas penentuan kebijaksanaan hal-hal berikut[65]:

a. memilih situs-situs baru untuk dimasukkan Daftar Warisan Kekayaan Budaya (World Heritage List) dengan bantuan badan-badan penasihat yang telah ditentukan dalam Konvensi 1972[66].

b. Melindungi situs dalam Daftar dengan mendelegasikan sumber-sumber dari World Heritage Fund dan menentukan bantuan finansial dan teknis yang diberikan untuk situs yang bersangkutan.

3.c.3. World Heritage List (Daftar Warisan Kekayaan Dunia) dan World Heritage List in Danger (Daftar Warisan Kekayaan Dunia yang dalam Keadaan Terancam)

Berdasar Pasal 11 ayat 2 dan 4 Konvensi 1972, dua daftar ini diterbitkan dan dikembangkan terus oleh Komite.

Dalam pasal 11 ayat 2 dikatakan ‘World Heritage List’ adalah suatu daftar properti yang menunjukkan bagian dari warisan kekayaan budaya dan alam dunia seperti yang tercantum pada pasal 1 dan 2 Konvensi. Daftar ini akan selalu diperbaharui dan didistribusikan setiap dua tahun sekali. Pada ayat 3 diatur bahwa pendaftaran suatu properti kedalam Daftar Warisan Kekayaan Dunia memerlukan persetujuan dan pengusulan dari Negara terlebih dahulu. Pendaftaran properti yang ada dalam suatu wilayah, kedaulatan dan kewenangan yang diperebutkan oleh lebih dari satu negara tak dapat dalam hal ini dijadikan suatu hak untuk menciptakan perselisihan antara peserta.

Mengenai Daftar Warisan Kekayaan Dunia dalam keadaan Bahaya atau Terancam, pasal 11 ayat 4 menyebutkan bahwa Komite menerbitkan, memperbaharui daftar yang mencakup properti yang ada dalam daftar Kekayaan Dunia pada ayat 2 untuk dilakukan konservasi dimana suatu operasi besar diperlukan dan suatu bantuan khusus diminta untuk turun tangan dibawah Konvensi ini. Daftar ini harus mengkalkulasi dana yang dibutuhkan untuk operasi besar tersebut.

Daftar ini dibuat untuk memanggil perhatian dunia atas kondisi alam dan karya manusia yang dalam keadaan terancam yang sebelumnya ada dalam Daftar Warisan Kekayaan Dunia. Situs-situs dalam keadaan berbahaya dalam daftar ditujukan pada suatu kondisi khusus dan memerlukan aksi dan perhatian darurat[67].

Penerbitan dua daftar yang ditentukan oleh Komite Kekayaan Dunia ini diatur persyaratannya dalam Operational Guidelines for the Implementation of the World Heritage Convention yang selalu berkembang terus mentgikuti jaman. Sejak tahun 1978 sampai tahun 1999, telah lima kali Operational Guidelines atau Petunjuk Operasi berganti.[68]

Setiap Petunjuk mendefinisikan kriteria-kriteria Kekayaan Budaya dan Alam dunia yang layak dimasukkan ke dalam daftar Kekayaan Dunia yang umum maupun yang dalam keadaan bahaya.

Yang berhak mendaftarkan dan mengusulkan masuknya suatu kekayaan dunia adalah atas dasar inisiatif negara tersebut, dengan keharusan memenuhi prosedur yang ditentukan oleh komite. Bila disetujui komite, maka properti yang diajukan dapat disetujui dimasukkan ke dalam Daftar Kekayaan Dunia. Badan dunia tak dapat mengajukan suatu properti dunia kedalam daftar, karena merupakan hak otoritas suatu negara. Badan dunia hanya dapat memberi pendekatan diplomasi dan saran-saran pada negara.

Negara pun mempunyai kewajiban untuk menjaga properti yang diajukan dalam daftar. Bila kemudian properti tidak terjaga dengan baik, maka Komite berhak mengeluarkan properti tersebut dari daftar dengan persetujuan Negara Anggota yang bersangkutan[69]. Namun peraturan ini sangat jarang terjadi, bahkan dapat dikatakan hampir tak ada situs yang dihapus dari daftar.

Ketentuan penghapusan properti dari Daftar Warisan Kekayaan Dunia diatur dalam Operational Guidelines for the Implementation of the World Heritage Convention, selanjutnya disebut Petunjuk Operasional. Dalam Petunjuk Operasional 1999 Bagian E nomor 46, disebutkan mengenai kondisi yang memungkinkan penghapusan properti dari Daftar Warisan Kekayaan Dunia, yaitu:

(a) Apabila properti tersebut telah rusak sangat parah sehingga kehilangan karakteristiknya seperti ketika didaftarkan ke Daftar Warisan Kekayaan Dunia, dan

(b) Apabila kualias intrinsik situs suatu Warisan Kekayaan Dunia telah rusak pada saat dinominasikan oleh tindakan manusia dan tidak mendapatkan perbaikan yang seharusnya dilakukan sesuai dengan yang dirancang oleh Negara Anggota pada saat itu.

Seharusnya, apabila situs yang terdaftar dalam Warisan Kekayaan Dunia telah rusak berat, atau saat diharuskan adanya perbaikan, Negara Anggota seharusnya memberi kabar pada Sekretariat Komite[70].

Setelah semua informasi terkumpul, dengan semua komentar dari Negara Anggota dan organisasi-organisasi penasehat, diberikan pada Biro Komite. Kemudian Biro dapat menentukan satu dari keputusan-keputusan berikut[71]:

(a) Diputuskan bahwa properti tersebut tidak terancam parah kerusakannya sehingga tak memerlukan penindaklanjutan.

(b) Dipertimbangkan bahwa properti tersebu telah rusak parah, namun masih dimungkinkan perbaikannya, maka biro merekomendasikan Komite untuk terus memperbolehkan properti di dalam daftar. Negara Anggota wajib melakukan perbaikan dalam suatu periode waktu, dan merekomendasikan kerjasama teknis dibawah World Heritage Fund untuk menjadi asisten perbaikan properti tersebut.

(c) Apabila ditemukan bukti bahwa properti telah rusak sangat parah sehingga kehilangan karakteristik yang membuat properti tersebut didaftarkan ke Daftar Warisan Kekayaan Dunia, Biro dapat merekomendasi Komite untuk menghapus properti dari daftar.

(d) Apabila informasi tersedia yang diperlukan masih belum mencukupi Biro untuk menentukan keputusannya, maka Biro dapat merekomendasi Komite bahwa Sekretariat diberi kekuasaan untuk mengambil tindakan yang diperlukan, dengan persetujuan Negara Anggota, kondisi properti terbaru, bahaya-bahaya atau ancaman yang menimpa properti, laporan tindakan pada Biro, pengiriman misi pencarian bukti atau konsultasi spesialis.

Jadi bukan hal yang mudah bagi Komite Warisan Kekayaan Dunia ini untuk menghapus begitu saja suatu properti dari daftar. Komite Warisan Kekayaan Dunia ini sangat menjaga situs-situs budaya dan alam yang telah didaftarkan.

Angkor Wat, sebagai salah satu situs budaya dunia yang dimasukkan oleh Kamboja, adalah salah satu contoh usaha UNESCO untuk melestarikannya. Situs kuil ini dimasukkan kedalam daftar Warisan Kekayaan Dunia dan Warisan Kekayaan Dunia dalam keadaan Bahaya pada tahun 1992. Dengan pertimbangan perusakan berat oleh adanya gangguan masyarakat sipil, dan kelompok bersenjata yang menempati situs tersebut[72].

Rusaknya situs Angkor tersebut telah menarik Komite untuk menyetujui masuknya kedalam daftar. Bahkan UNESCO makin memperbanyak usaha dalam perbaikan situs yang telah rusak berat tersebut. Diantaranya dengan mengajak masyarakat internasional untuk membiayai perbaikan dan pemeliharaan situs Angkor.

Keberadaan daftar ini adalah terbitan yang sangat penting dari perlindungan warisan budaya dunia menurut konvensi 1972. Dengan terdaftarnya suatu situs budaya dari suatu negara peserta, maka barulah badan dunia mampu memberi perlindungan pada situs tersebut.

UNESCO tak mempunyai jangkauan hukum atas penguasaan terhadap suatu situs budaya, kecuali sebagai penyandang dana, dan penasehat konservasi situs budaya tiap-tiap negara peserta. Karena, yang melindungi situs budaya diserahkan pada negara peserta tersebut.

Dan setiap negara peserta, sesuai pasal 29[73] konvensi 1972, wajib memberikan laporan periodik setiap enam tahun sekali. Dalam laporan ini setiap negara memaparkan bagaimana aplikasi konvensi 1972, rekomendasi 1972 dan Operational Guidelines setiap periode dalam tindakan negara peserta melakukan perlindungan terhadap properti budaya.[74]

Salah satu konferensi Umum UNESCO, tepatnya konferensi ke-29 tahun 1997, meminta negara peserta konvensi 1972 sebagaimana pasal 29 Konvensi, melalui Komite Warisan Budaya (World Heritage Committee), dan Sekretariatnya, UNESCO World Heritage Centre, untuk menerbitkan pelaporan mengenai peraturan administratif dan legislatif yang telah mereka adopsi dan tindakan-tindakan lain yang dilakukan untuk mengaplikasikan Konvensi 1972, termasuk konservasi properti warisan budaya yang berlokasi di wilayah yang bersangkutan.[75]

3.c.4. Tiga Badan Internasional sebagai Dewan Penasehat (Advisory Bodies) World Heritage Committee

Tiga Badan Internasional yang berperan sebagai Dewan Penasehat ini disebutkan dalam pasal 8 ayat 3 dan pasal 13 ayat 7 dan pasal 14 ayat 2 Konvensi 1972.

Disebutkan dalam pasal 8 ayat 3, bahwa perwakilan dari International Centre for the Study of the Preservation and Restoration of Cultural Property (Rome Centre), International Council of Monuments and Sites (ICOMOS) dan International Union for Conservation of Nature and Natural Resources (IUCN), atas permintaan Negara Anggota Konvensi, dapat menghadiri pertemuan komite dalam kapasitas sebagai penasehat.

Pasal 13 ayat 7 menyebutkan bahwa komite dapat melakukan kerjasama dengan lembaga pemerintah ataupun bukan internasional maupun nasional yang mempunyai obyektivitas yang sejalan dengan Konvensi 1972. Komite dapat memanggil organisasi seperti tiga organisasi sebagaimana disebut diatas selayaknya dengan badan publik, pribadi, dan individual.

Pasal 14 ayat 2 menyebutkan bahwa Direktur Umum UNESCO memaksimalkan bantuan dari ICCROM / the Rome Centre, ICOMOS dan IUCN dalam memberi dokumentasi yang diperlukan komite sesuai bidang dan kompetensi mereka untuk komite dalam menentukan agenda dan untuk diimplementasikan kedalam keputusan-keputusan pertemuan komite.

Peran tiga badan penasehat tersebut disebutkan dalam Operational Guidelines Bagian F[76].

1. ICOMOS ( International Council on Monuments and Sites)

Berperan sebagai badan internasional yang menyediakan Komite akan evaluasi situs budaya yang diajukan untuk dimasukkan ke dalam Daftar Kekayaan Budaya. Merupakan organisasi internasional non-pemerintah, berdiri tahun 1965. ICOMOS adalah satu dari partisipan utama Jaringan Informasi Warisan Kekayaan Dunia ( WHIN / World Heritage Information Network).[77]

2. IUCN ( the World Conservation Union)

Merupakan organisasi internasional non-pemerintah yang menyediakan untuk Komite tentang evaluasi teknikal situs Warisan Kekayaan Alam, dan melalui jaringan spesialis, memberi laporan konservasi properti yang terdaftar[78].

3. ICCROM / Rome Centre ( International Centre for the Study of the Preservation and Restoration of Cultural Property)

Merupakan suatu badan intergovernmental yang menyediakan pendapat atau nasehat ahli mengenai bagaimana cara memelihara situs terdaftar, seperti pelatihan dalam teknik-teknik pemulihan. ICCROM berdiri tahun 1956 dan berlokasi di Roma.[79]

Pasal 14 Konvensi meminta Direktur Umum UNESCO menyediakan adanya Sekretariat untuk operasi harian Konvensi. Lalu pada tahun 1992 Direktur Umum UNESCO mendirikan UNESCO World Heritage Centre sebagai suatu entitas yang bertanggungjawab atas koordinasi segala aksi yang meng-implementasikan Konvensi. Juga mengadakan kerjasama dengan berbagai badan dunia seperti tiga badan penasehat diatas dan organisasi-organisasi lain seperti OWHC ( Organization of the World Heritage Cities) dan ICOM (the International Council of Museums)[80].

B. INSTRUMEN HUKUM INTERNASIONAL YANG BERSIFAT MEMBERI PENGHUKUMAN ATAS KEJAHATAN TERHADAP KEKAYAAN BUDAYA DUNIA BERUPA BENDA

Penghukuman adalah suatu tindakan hukum yang memberi sanksi terhadap suatu tindakan yang dinilai melanggar ketentuan hukum hingga pelaku tidak melakukan lagi tindakan tersebut. Biasanya berbentuk hukuman penjara, denda, hukuman mati.

Dalam kasus perusakan benda budaya dunia, penghukuman terhadap pelaku sangat sulit untuk dicapai. Karena instrumen-instrumen hukum internasional yang ada sekarang tidak mempunyai kewenangan yang mampu melampaui jaring kedaulatan negara.

Namun dengan adanya beberapa instrumen hukum internasional berikut, penghukuman terhadap perusakan benda budaya dunia menemukan titik terangnya. Karena empat instrumen hukum internasional yang tersebut di bawah ini adalah peraturan-peraturan yang sering diajukan masyarakat UNESCO sebagai empat peraturan yang mempengaruhi kasus-kasus fundamental dunia dalam bidang penghukuman atas kejahatan kekayaan budaya dunia. Dengan adanya kerjasama antara Konvensi-Konvensi yang bersifat perlindungan saja pada Benda Budaya dan juga Instrumen-Instrumen hukum yang memberi penghukuman, dan yurisprudensi, dapat membawa dunia hukum internasional dalam bidang penghukuman terhadap crimes against cultural heritage dapat terwujud di masa depan. Sehingga hasil karya manusia yang mempunyai nilai sangat luar biasa seperti dalam Konvensi 1972 dapat lebih terjamin perlindungannya, walaupun properti tersebut belum didaftarkan kedalam daftar Kekayaan Dunia.

1. Second Protocol 1999 to the Hague Convention of 1954 for the Protection of Cultural Property in the Event of Armed Conflict

1.a. Tinjauan Umum

Second Protocol 1999 to the Hague Convention of 1954 for the Protection of Cultural Property in the Event of Armed Conflict, selanjutnya disebut Protokol II ini diadopsi pada tanggal 26 Maret 1999, Hague. Namun sampai tahun 2003 belum berlaku mempunyai kekuatan hukum. Protokol ini dibuat untuk melengkapi Konvensi Hague 1954. Protokol II dibuka untuk penandatanganan di Hague dari 17 Mei 1999 sampai 31 Desember 1999. Dalam data daftar Negara Anggota Protokol II pada 2 September 2002, dari 35 negara peserta Protokol, 28 negara yang telah menandatangani Protokol dan hanya 5 negara yang meratifikasi Protokol II[81].

1.b. Substansi Protokol II 1999 terhadap Konvensi Hague 1954

Sesuai dengan bahasan tulisan ini, protokol II 1999 adalah peraturan hukum pelengkap yang lebih ketat aturannya dibandingkan Konvensi 1954 karena mengandung beberapa peraturan baru yang bersifat pemberian sanksi[82].

Beberapa peraturan tersebut adalah:

a. Bab 3, mengenai enhanced protection (perlindungan yang ditingkatkan/peningkatan perlindungan)

Dalam pasal 10 sampai 14 Protokol II. Perlindungan ini bersifat lebih khusus lagi daripada dua perlindungan (perlindungan umum dan perlindungan khusus) yang telah diberikan oleh Konvensi Hague 1954. Konsep Peningkatan Perlindungan ini muncul karena dua jenis perlindungan yang diatur dalam Konvensi Hague 1954 tidak cukup untuk menjamin perlindungan pada benda budaya suatu negara yang wilayahnya dipakai menjadi tempat bersengketa senjata.

Perlindungan peningkatan ini memakai daftar baru yang berbeda dengan daftar perlindungan Khusus menurut Konvensi Hague 1954. Bila suatu benda budaya terdaftar dalam perlindungan khusus dan perlindungan yang ditingkatkan, maka yang berlaku adalah ketentuan Perlindungan yang ditingkatkan[83].

Dalam pasal 10, disebutkan bahwa untuk mendapat perlindungan yang ditingkatkan, properti budaya tersebut disyaratkan tiga kondisi:

a. merupakan obyek warisan budaya yang sangat penting bagi umat manusia

b. dilindungi oleh hukum domestik dan peraturan administratif yang mengakui nilai tinggi sejarah dan budaya dan memerlukan perlindungan yang sangat tinggi

c. tidak dipergunakan dalam tujuan militer atau menjadi perisai militer dan telah dibuat deklarasi oleh negara anggota mengenai perlindungan properti tersebut.[84]

Setiap negara peserta Protokol II 1999 yang terlibat dalam sengketa bersenjata wajib menjamin warisan benda budaya tersebut agar memperoleh peningkatan perlindungan.[85]

Perbedaan dengan perlindungan umum dalam Konvensi Hague 1954, Perlindungan yang ditingkatkan mengatur agar pemegang warisan benda budaya yang memperoleh perlindungan yang ditingkatkan ini sama sekali tak berhak menjadikan warisan benda budaya tersebut menjadi objek militer. Sedangkan dalam perlindungan umum diperbolehkan[86].

b. Bab 4, mengenai tanggung jawab dan yurisdiksi kriminal

Bab ini dimulai dari pasal 15 sampai pasal 21.

Pasal 15 mengatur mengenai Pelanggaran Berat terhadap Protokol. Barangsiapa yang melakukan suatu tindak kejahatan dalam pengertian Protokol apabila orang tersebut secara sengaja dan dengan kekerasan pada Konvensi 1954 atau Protokol 1999 melakukan aksi-aksi berikut[87]:

- menjadikan properti budaya dibawah enhanced protection menjadi obyek serangan

- menggunakan properti budaya dibawah enhanced protection atau lingkungan sekitarnya sebagai pendukung aksi militer

- pengrusakan besar-besaran atau ‘penyanderaan’ properti budaya yang dilindungi Konvensi dan Protokol.

- Membuat properti budaya yang dilindungi Konvensi dan Protokol sebagai obyek penyerangan

- Pencurian, penghancuran, vandalisme melawan properti budaya dibawah Konvensi.

Setiap Negara Anggota harus mengadopsi ketentuan-ketentuan yang penting untuk menerbitkan ketentuan tindak kriminal di dalam hukum domestik. Sehingga dibawah hukum domestik tersebut, penghukuman terhadap tindak kejahatan terhadap kekayaan budaya dunia dapat dilakukan, dengan mengadopsi prinsip-prinsip umum hukum dan hukum internasional. Termasuk meluasnya peraturan tanggungjawab kriminal individual pada perseorangan bukan lagi mereka yang secara langsung melakukan tindakan tersebut.

Pasal 16 menyebutkan tentang Jurisdiksi. Setiap Peserta harus mengadopsi peraturan yang diperlukan untuk mengadakan rumusan tindakan kejahatan seperti dalam pasal 15 kedalam peraturan negaranya sendiri.

Pasal 17 menyebutkan mengenai prosekusi atau eksekusi.
Setiap Anggota dimana wilayahnya ada pelaku tindak kejahatan dalam pasal 15 paragraf 1(a) dan (c) jika tidak mengekstradisi orang tersebut, maka diadili menurut hukum domestik, sesuai peraturan hukum internasional.

Pasal 18 mengatur mengenai ekstradisi.

Tindak kejahatan yang disebut dalam pasal 15 paragraf 1 (a) sampai (c) dimasukkan kedalam suatu tindak kejahatan yang dapat diekstradisikan menurut setiap perjanjian ekstradisi antar negara peserta Protokol.

Pasal 19, mengenai bantuan hukum yang saling menguntungkan.

Setiap negara peserta Protokol harus saling memberi bantuan sebesar-besarnya dalam hubungannya dengan investigasi, penentuan ekstradisi, pengumpulan bukti atas kejahatan yang disebut dalam pasal 15.

Pasal 20 Dasar penolakan

Tindak kejahatan yang disebut dalam pasal 15 tidak boleh dilihat sebagai suatu tindakan kejahatan bermotif politik. Namun Permintaan ekstradisi dan bantuan hukum yang menguntungkan dari tindak kejahatan ini tidak boleh ditolak atas dasar mempengaruhi tindak kejahatan politik atau yang terhubung dengan motif politik.

Pasal 21 mengenai Ketentuan-Ketentuan pada kekerasan lain.

Jadi Protokol yang menjadi pelengkap Konvensi 1954 ini mempunyai ketentuan mengenai kepastian pemberian penghukuman pada kejahatan pada kekayaan budaya dunia. Walaupun cakupannya adalah dalam hukum domestik.

Namun, kendalanya adalah sedikitnya negara yang mau menjadi peserta protokol ini. Pada 2 September 2002, sangat sedikit yang mau meratifikasi, diantaranya Bulgaria, Macedonia, Cyprus dan Austria, Qatar dan Spanyol. Pada tahun 2002 Protokol II ini belum mempunyai kekuatan hukum[88].

2. Protocol Additional to the Geneva Convention of 12 August 1949, and relating to the Protection of Victims of International Armed Conflict (Protocol 1)

2.a.Tinjauan Umum

Protokol Tambahan 1 ini diadopsi tanggal 8 Juni 1977 oleh Diplomatic Conference on the Reaffirmation and Development of International Humanitarian Law applicable in Armed Conflicts, mempunyai kekuatan hukum pada 7 Desember 1979.

Pengertian kejahatan dalam protokol ini ada dalam pasal 85 ayat 4 seperti yang telah dibahas dalam BAB II tulisan ini mengenai pengertian kejahatan dalam Protokol Tambahan I[89].

2.b. War Crimes

Pada pasal 85 ayat 5 disebut bahwa ‘Without prejudice to the application of the Conventions and of this Protocol, grave breaches of these instruments shall be regarded as war crimes’.

Dengan dikategorikannya sebagai war crimes atau kejahatan-kejahatan perang, berarti tindak kejahatan pada pasal 85 ayat 4 dapat diadili dan dihukum sesuai dengan keputusan Pengadilan yang bersangkutan pada Perang tersebut. Mahkamah Internasional dapat mengadili tindak kejahatan dalam pasal ini.

Negara yang menjadi peserta pada protokol 1 ini, pada tahun 2003 berjumlah 161 negara peserta.

3.Statute of the International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia (ICTY)

3.a.Tinjauan Umum

ICTY dibuat berdasar resolusi 827 oleh Dewan Keamanan pada 25 Mei 1993 untuk mengatasi masalah pelanggaran berat hukum humaniter internasional yang dilakukan di wilayah bekas Yugoslavia sejak 1991, dan sebagai respon terancamnya kedamaian dan keamanan internasional oleh tindak pelanggaran berat tersebut.

ICTY bertempat di Hague. Kewenangan Mahkamah ini adalah mengadili dan menghukum empat golongan tindak kejahatan:

- pelanggaran berat Konvensi-Konvensi Jenewa 1949 (pasal 2)

- Pelanggaran Hukum atau kebiasaan perang (pasal 3)

- Genosida (pasal 4)

- Kejahatan terhadap Kemanusiaan (pasal 5)

Kejahatan yang disebutkan tersebut, dilakukan di wilayah bekas Yugoslavia sejak tahun 1991 (pasal 8).

Mahkamah ini hanya berwenang mengadili perseorangan pelaku tindak kejahatan, dan bukan organisasi, partai politik, subyek administrasi, atau subyek hukum lain (pasal 6).

ICTY bisa menuntut diatas mahkamah nasional dan mengambil alih penyelidikan nasional pada kasus yang terbukti sebagai kasus keadilan internasional (pasal 9).

3.b. Pelanggaran Hukum atau Kebiasaan Perang

Kompetensi ICTY untuk mengadili kejahatan dalam pasal 3[90] ini menunjukkan bahwa perusakan benda budaya adalah dapat digolongkan sebagai kejahatan yang dapat diadili Mahkamah Internasional.

Pelanggaran ini dibuat berdasarkan hukum kebiasaan internasional, yang kemudian diadopsi oleh Konvensi IV Hague 1907, Respecting The Laws and the Customs of War on Land and the Regulations annexed thereto yang menjadi penting pada wilayah hukum humaniter internasional yang telah menjadi bagian kebiasaan internasional[91]. Peraturan-peraturan hukum kebiasaan internasional tersebut telah diinterpretasikan dan diaplikasikan oleh Mahkamah Nurnberg, yang berdasar interpretasi tersebut dapat memberi penghukuman. Kemudian segala peraturan yang diinterpretasikan dan diaplikasi tersebut diolah menjadi pasal 3 statuta ICTY mengenai Pelanggaran Hukum dan Kebiasaan Perang.

Pasal 24 statuta menyebutkan bahwa hukuman yang dijatuhkan Mahkamah hanya terbatas pada hukuman penjara. Sebagai tambahan, mahkamah dapat memerintahkan pengembalian properti kepada pemilik sebenarnya.

4. Rome Statute of the International Criminal Court,17 Juli 1998

4.a. Tinjauan Umum

Majelis Umum PBB pada pertemuan sesi ke limapuluh dua, memutuskan untuk mengadakan United Nations Diplomatic Conference of Plenipotentiaries on the Establishment of an International Criminal Court, yang diadakan di Roma, 15 Juni sampai 17 Juli 1998, untuk mengakhiri dan mengadopsi Konvensi dan pendirian suatu Mahkamah Kriminal Internasional atau ICC.

Menurut Kofi Annan, Sekjen PBB, ICC merupakan terobosan setelah hampir setengah abad, yang melengkapi sistem hukum internasional. ICC dapat mengadili kejahatan yang dilakukan secara perseorangan, tidak lagi kasus antar negara seperti International Court of Justice di Hague[92].

Menurut daftar negara anggota Statuta ICC pada tahun 2003, telah terdaftar 139[93] negara anggota yang telah menandatangani Statuta, dan 91 negara anggota yang meratifikasi statuta[94].

Dalam Statuta ICC, diatur bahwa kejahatan-kejahatan yang dapat diadili ICC:

- Kejahatan-kejahatan Perang (pasal 8)

- Genosida (pasal 6)

- Kejahatan terhadap Kemanusiaan (pasal 7)

- Agresi (pasal 5 ayat 2)

Yang diadili oleh Mahkamah Kriminal Internasional / International Criminal Court (ICC) ini adalah bukan negara, melainkan perseorangan. Berbeda dengan ICTY (International Criminal Tribunal for Former Yugoslavia) dan ICTR (International Criminal Tribunal for Rwanda) ICC merupakan pengadilan permanen yang tidak terbatas wilayah geografis, tetapi mengadili masyarakat dunia secara global. Mahkamah ini setelah mendapat kekuatan hukum akan segera dapat mengadili di tempat permanen pengadilan ICC di Hague, Belanda, pertengahan tahun 2002[95].

ICC bertujuan untuk memastikan kejahatan-kejahatan berat yang sudah ada dalam masyarakat namun tak dapat diadili, tidak lagi dapat dibiarkan tanpa hukuman, tanpa pengadilan, hanya karena ketidakpedulian atau ketidakmampuan negara untuk menghukumnya[96].

4.b. war crimes

Seperti telah dipaparkan dalam Bab II tulisan ini, Pasal 8 ayat 2 (a) nomor iv, ayat 2 (b) nomor (v), (ix), ayat (e) nomor (ii) dan (iv) menunjukkan bahwa pengrusakan terhadap benda budaya pada pada masa perang dapat dikategorikan sebagai kejahatan yang dapat diadili oleh ICC.

Pada Bagian 7 Statuta ini, diatur mengenai Penalties atau Penghukuman. Pasal 77 menyebutkan hukuman-hukuman yang diaplikasikan oleh mahkamah untuk menghukum orang yang telah melakukan kejahatan yang telah disebut dalam pasal 5. Yaitu:

- Penjara seumur hidup jika telah diadili melakukan tindak kejahatan yang sangat berat

- Penjara dalam waktu tertentu maksimum selama 30 tahun

- Sebagai tambahan, mahkamah dapat memerintahkan pengembalian aset dan properti yang secara langsung atau tidak langsung berhubungan dengan kejahatan tersebut, pada pihak yang berhak mendapatkannya.

Namun, mahkamah tak punya kewenangan retroaktif[97]. Mahkamah hanya berkewenangan mengadili tindak kejahatan yang dilakukan setelah tanggal 1 Juli 2002, yang dilakukan di wilayah negara peserta peratifikasi Statuta; tindak kejahatan yang dilakukan penduduk suatu negara; dan apabila Dewan Keamanan menentukan kasus tersebut.

Statuta ICC memberi kewenangan pada ICC untuk menjadi pelengkap kewenangan nasional. ‘Prinsip Pelengkap’ ini memberi negara anggota Statuta tanggung-jawab dan tugas utama untuk menghukum kejahatan-kejahatan internasional yang berat, namun juga memperbolehkan ICC untuk mengambil langkah yang diperlukan apabila negara anggota statuta gagal meng-implementasikan tugasnya. Jadi ICC dapat mengadili suatu tindak kejahatan internasional yang dipandang sebagai tindak kejahatan yang berat tanpa ijin negara peserta apabila negara peserta tersebut tidak mempedulikan sama sekali adanya kasus kejahatan tersebut[98].

Apabila suatu negara tidak meratifikasi Statuta ICC, maka negara tersebut tak diperbolehkan untuk ikut serta penominasian hakim-hakim Mahkamah dan para penghukum[99].

ICC memang masih sangat baru, bahkan baru mempunyai kekuatan hukum dan diharapkan dapat beroperasi penuh pada akhir tahun 2002. Sehingga tidak banyak kasus-kasus yang dapat dipelajari dari Mahkamah ICC ini, terlebih tiadanya asas retroaktif. Namun ide atau wacana yang telah ada dalam Statuta ICC ini dapat menjadi suatu dasar prinsip hukum internasional.

Empat Instrumen hukum internasional ini memang menunjukkan bahwa perusakan benda dunia merupakan suatu kejahatan yang dapat diadili. Namun satu persamaan dalam empat instrumen hukum yang memberi ketentuan penghukuman tersebut adalah sesuai namanya, hanya berlaku untuk kejahatan Perang. Namun seperti telah disebut dalam Protokol II 1999, negara diberi kewenangan untuk mengadakan peraturan negaranya sendiri untuk mengadili kejahatan yang telah tersebut dalam empat instrumen diatas. Karena instrumen hukum internasional lebih disukai untuk berperan sebagai kebiasaan internasional dan sebagai prinsip hukum negara, dan bukan hukum yang mengikat secara tegas suatu negara.